Exministro Mauricio Cárdenas dice que sin regla fiscal, el país vuela en medio de densa niebla.
¿Cómo califica la decisión respecto a suspender la regla fiscal?
Indudablemente le da mayor margen de maniobra al Gobierno, pero se pierde más de lo que se gana. La regla fiscal es una carta de navegación que reduce la incertidumbre y genera credibilidad. Quedamos volando sin instrumentos en medio de una densa niebla. Ya no hay ninguna certeza de dónde estaremos en materia fiscal en 2022, ni cómo ni cuándo recuperaremos la estabilidad fiscal.
¿Por qué?
La razón de ser de la regla fiscal es sacar el debate del tamaño del déficit de la arena política y dejarlo en manos de un comité independiente. Ahora las decisiones fiscales quedan sin anclas, expuestas a las presiones políticas. En estas condiciones será muy difícil introducir algún tipo de ajuste fiscal en 2021, que, hay que recordarlo, es un año preelectoral.
Pero hay opciones…
La regla será reemplazada con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, que es una herramienta que existe desde 2003, muy útil como referente, pero que no tiene el mismo poder vinculante ni le imprime un carácter contracíclico a la política fiscal.
Por otra parte, el Gobierno buscaría a través de la ley de presupuesto darle al comité consultivo el papel de consejo independiente supervisor. Sin embargo, los actores políticos ya están notificados de que no habrá techo al déficit fiscal. Y, lo peor, los mercados también lo saben.
Siendo el actual un evento extraordinario, ¿no resulta válido invocar el artículo de la ley que le dio origen al mecanismo?
Sin duda, la cláusula de escape fue creada para circunstancias como estas. La pregunta es si no había otra forma para manejar la coyuntura, preservando la esencia de la regla. Yo creo que sí.
Hay que recordar que en Colombia, como en cualquier democracia, las presiones para aumentar el déficit son enormes. La regla pone a raya esas presiones
El Gobierno sostiene que el FMI y otras entidades están en favor de medidas del mismo tenor en diferentes lugares…
Soy el primero en respaldar, y así lo dije públicamente, la necesidad de un fuerte estímulo fiscal para enfrentar la pandemia y sus consecuencias económicas. Más allá de si lo recomiendan los organismos internacionales, estabilizar la economía es una de las principales funciones de la política fiscal. La regla, por cierto, no va en contra de esta visión. Todo lo contrario. Está diseñada de una manera que permite este año un déficit de por lo menos 8 por ciento del PIB, el más alto del que tenga memoria.
¿Cuál es el riesgo derivado de la decisión?
La regla fiscal se diseñó para facilitar las decisiones fiscales y blindarlas de las presiones políticas. Opera de la siguiente manera: el comité consultivo –un órgano independiente parecido a la junta directiva del Banco de la República– fija cada año el nivel máximo de déficit que puede tener el Gobierno. A partir de ahí, el Ejecutivo prepara el presupuesto, y luego el Congreso lo aprueba, con discusiones sobre la composición de los gastos, pero no sobre el tamaño del déficit.
¿Y eso qué utilidad tiene?
Basado en mi experiencia, pues fui director del DNP sin la regla y ministro de Hacienda con la regla, la existencia de ese techo al déficit proveniente de una autoridad independiente facilita las conversaciones dentro del Ejecutivo, y entre el Ejecutivo y el Legislativo. Hay que recordar que en Colombia, como en cualquier democracia, las presiones para aumentar el déficit son enormes. La regla pone a raya esas presiones.
Durante los siguientes dos años esto ya no será así. El tamaño del déficit será el resultado de una negociación política, lo cual representa un enorme riesgo. Es pasar del día a la noche.
Si le hubieran pedido asesoría, ¿cuál habría sido su consejo?
Habría hecho tres recomendaciones. Primero, tener un elevado déficit en 2020, pero avalado por el comité. Segundo, habría expedido un decreto amparado en las facultades de la emergencia para darle cuatro años al Gobierno –y no dos, como lo dice la ley actual– para regresar las finanzas públicas al estado en que se encontraban antes de la pandemia. Tercero, habría aprovechado ese decreto para aumentar a 2 por ciento del PIB y no 1 por ciento como está, la meta de déficit de largo plazo. Esto es más coherente con la realidad del país y les habría ayudado mucho al actual gobierno y a los siguientes. En general prefiero las decisiones fiscales que trazan una ruta para el país, más que las que las que se aplican a un gobierno en particular.
¿Cuál será la herencia que recibiría el próximo gobierno?
La regla se suspendió por dos años. Eso quiere decir que no sabemos cuál va a ser el tamaño del déficit fiscal en 2020 y 2021. Va a ser producto de unas complejas negociaciones en las que el Ejecutivo, con la posible excepción del Ministerio de Hacienda, va a querer estirar el acordeón hasta que corra el riesgo de reventarse. Y ni hablar del Congreso.
Prefiero las decisiones fiscales que trazan una ruta para el país, más que las que las que se aplican a un gobierno en particular.
¿Qué panorama ve?
Al final de este año, la deuda pública se acercará a 65 por ciento del PIB. El año entrante subirá aún más, dado que el déficit continuará siendo elevado. Habrá menos recaudo por causa de la recesión y por la reforma tributaria de diciembre pasado. Y, al mismo tiempo, las presiones de gasto se intensificarán, aun en un escenario sin pandemia. Esta situación es delicada, especialmente sin una ruta clara y vinculante.
La administración Duque señala que sigue comprometida con la sostenibilidad fiscal. ¿Qué opina?
Puede decirlo, pero tiene que demostrarlo. Más allá de la coyuntura del covid-19, el Gobierno no va a querer retirar los programas sociales que acaba de introducir, como Ingreso Solidario. El costo político sería muy alto. Esto significa que una parte del aumento del gasto actual será permanente. Otro elemento que hay que considerar son las garantías que da el Gobierno a los créditos a través del Fondo Nacional de Garantías. Si esos créditos se deterioran, habrá que pagar esa cuenta el año entrante y el siguiente.
¿Concuerda usted con la visión de que tarde o temprano será necesario tomar por los cuernos el toro de otra reforma tributaria?
Los desequilibrios fiscales solo se corrigen con más recaudo o con menos gasto. No hay otra opción. El Gobierno debería dar reversa a algunos de los beneficios que otorgó en la reforma tributaria pasada, como el descuento de impuesto de industria y comercio del pago del impuesto de renta, que cuesta 6 billones de pesos al año. Esto, que critiqué por inconveniente el año pasado, ahora lo considero inaceptable dada la situación fiscal. Dicho esto, no veo al gobierno Duque impulsando una nueva reforma tributaria. Ojalá esté equivocado. Conociendo al ministro de Hacienda y su equipo, parto de la base de que ellos saben que deben hacerlo. Ojalá ganen ese pulso.
Con una crisis económica que puede extenderse hasta bien entrado el 2021, ¿qué otros instrumentos deberían considerarse para mitigar la crisis?
Estamos entrando en la fase más compleja: la pandemia está en ascenso, la economía está muy golpeada, como lo sugieren los desastrosos datos de abril, y ya se agotaron las medidas drásticas de aislamiento. Además, no quedan muchos cartuchos fiscales. Es decir, el huracán pasa a categoría 5, y no hay mucho más que hacer que extender por más tiempo los apoyos que se pensaba que durarían unos pocos meses. Veo un espacio para nuevas medidas para apoyar, vía el empleo, a los trabajadores informales que no se benefician del programa Ingreso Solidario. Y, naturalmente, es el momento para quitarles todo tipo de trabas a los proyectos de infraestructura y de energía.
La reapertura requiere pedagogía, protocolos, conciencia de la gravedad del problema y mucha disciplina en el uso del transporte público.
¿Ve la luz al final de este túnel?
Soy optimista, y aunque esto no es consuelo para nadie, las cosas están mejor que en otras partes. Pero hay que ser realista y reconocer que el resto de este año será malo. Muchos negocios van a operar a medias por las restricciones y los protocolos de seguridad, pero también por el desánimo y la cautela de los consumidores. La única esperanza es que la economía de Estados Unidos rebote con fuerza, lo cual es posible.
¿Qué hacer con el empleo?
Extender por tres meses más el programa de apoyo al empleo formal y ampliarlo para que quienes emplean trabajadores informalmente se pasen a la formalidad. Esto requiere un subsidio equivalente al 40 por ciento del salario mínimo, pero también la exención de los parafiscales que se siguen cobrando.
Pero lo más importante es un acuerdo nacional sobre una agenda de reformas. En estas circunstancias, si se quieren conservar los empleos es necesario mayor flexibilidad salarial. También lo es continuar por la senda iniciada en 2012 de reducción de las cargas laborales, que incrementaron sustancialmente la generación de empleo formal. Es hora de plantear los debates duros y de sacarlos adelante por el bien de la mayoría, que no tiene trabajo formal.
¿Y con la reapertura de la economía en medio de la pandemia?
La reapertura es un hecho real, más allá de las decisiones administrativas. La gente no aguanta más, ni económica ni anímicamente. El reto es hacerlo de una manera que minimice riesgos. Esto requiere pedagogía, protocolos, conciencia de la gravedad del problema y mucha disciplina en el uso del transporte público.
¿Ve posible la cooperación internacional o cree que esto es una especie de ‘sálvese quien pueda’?
Este es un problema global, pero desafortunadamente hasta ahora las decisiones han sido locales. No hay una respuesta multilateral efectiva. Por eso, la ayuda va a ser muy limitada. Me preocupa que se tomen medidas proteccionistas, incluso por parte de países que hasta hace poco defendían la globalización. Van a volver las restricciones. Ya se está viendo con el tema de las visas.
Además del coronavirus, ¿cuáles son los mayores riesgos que tenemos por delante?
El covid-19 puede ser un factor que deteriore tanto la política como la economía si entramos en una espiral de malas decisiones –como el intento de tomar, por parte del Gobierno, una importante tajada del ahorro pensional–. Hay una avalancha de iniciativas, costosas e inconvenientes, de todos los sectores políticos. Es como si el populismo hubiera capturado la política colombiana, justo cuando deberíamos estar trabajando para salir de la crisis actual, sin correr el riesgo de agudizarla.
En otras palabras, lo que se percibe es una ausencia de liderazgo que ayude a sacar del juego las propuestas que están fuera de lugar.
Para cambiar esa dinámica hay que dar por concluido un capítulo de la política colombiana caracterizado por la pugnacidad alrededor del tema de la paz, que contaminó todo el debate nacional. Veo indispensable un acuerdo nacional, entre sectores hasta ahora enfrentados, prospectivo y reformista. Es necesario poner sobre la mesa el manejo fiscal, las políticas de reactivación, la agenda laboral y pensional y la necesaria estabilidad en las reglas de juego para el sector privado. Sin ese acuerdo, las perspectivas para los próximos dos años no serán buenas y, peor aún, el escenario electoral de 2022 quedará a disposición del caudillismo y la demagogia.