Certidumbres e inquietudes
La Constitución exige los debates en comisiones y plenarias de las cámaras, así como la publicación de los proyectos, con el fin de asegurar que lo aprobado sea objeto de la más completa deliberación; del estudio, el diálogo, la ilustración, la expresión y la participación de todos sus integrantes, y el indispensable intercambio de ideas y criterios. Se busca que las normas expedidas por la rama legislativa no sean el resultado de la improvisación, la imposición, la manipulación o el descuido.
La jurisprudencia constitucional ha sido explícita: “Conforme con la Constitución, la ley y la jurisprudencia, el debate comporta una garantía esencial del principio de participación política parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la toma de decisiones, cuyo objetivo es asegurar a todos los miembros del Congreso, en particular a los que integran los grupos minoritarios, su derecho a intervenir activamente en el proceso de expedición de la ley o actos legislativos y a expresar sus opiniones libremente” ( Sentencia C-1041/05)
La discusión, abierta y libre, es inherente al sistema democrático. Sin discusión acerca de los contenidos, no hay debate, y no debe haber votación.
Ahora bien, la votación simultánea -en bloque- de varios artículos, en proyectos trascendentales -como, por ejemplo, los de reformas constitucionales o tributarias, códigos, leyes estatutarias, normas penales, disposiciones sobre procesos de paz- no debería ser la regla general. Lo que, en esas materias o similares, permite una mayor deliberación sobre el fondo de los proyectos, y evita los denominados “micos”, es la votación artículo por artículo -que puede ser solicitada en el curso de los debates, de conformidad con el Reglamento-, pues ella garantiza el derecho de todos los congresistas a exponer sus observaciones, objeciones y propuestas de ajuste, o las razones por las cuales se oponen a ciertas iniciativas. Eso es lo democrático y lo que más conviene al interés público.
Es necesario, por otro lado, que se respete el principio de consecutividad, en cuya virtud los textos discutidos y votados, si bien no necesitan ser exactamente iguales en los distintos debates -ya que la actual Constitución suprimió el principio de identidad y, por tanto, las plenarias pueden modificar lo aprobado en las comisiones-, sí deben pasar por todos los debates. No pueden aparecer súbitamente en debates posteriores, sin haber pasado por todos los ya surtidos. Como lo ha destacado la Corte, “los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias, salvo las excepciones plasmadas en la Constitución y la ley; y los acto legislativos ocho debates, en dos períodos ordinarios y consecutivos, cuatro en cada uno de ellos, dos en cada cámara, los cuales deben realizarse en su integridad, dado que para el trámite de las reformas constitucionales ni la Constitución ni la ley ha previsto excepción alguna” (Sentencia C-033 de 2009).
Además, son fundamentales las publicaciones oficiales de los proyectos y de los textos que van siendo aprobados en los sucesivos debates. Las exigen tanto la Constitución como la Ley 5 de 1992, porque garantizan el pleno conocimiento. Sin ellas, no habría la suficiente información, ni posibilidades de controversia.
Todas estas no son reglas formalistas, ni caprichosas, sino indispensables garantías democráticas que las directivas del Congreso deben tener en cuenta.